성장관리구역의 제도적 성격과 행정 적용의 실제
계획관리지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 관리지역 중에서도 상대적으로 개발 가능성이 열려 있는 지역으로 인식됩니다. 이로 인해 토지 매수 과정에서 “계획관리지역이면 개발이 가능하다”는 설명이 관행처럼 이루어지는 경우가 많습니다. 그러나 실제 행정 실무에서는 계획관리지역임에도 불구하고 건축허가나 개발행위허가가 제한되거나 반려되는 사례가 반복적으로 발생하고 있습니다.
이러한 괴리의 핵심에는 성장관리구역이라는 제도가 존재합니다. 성장관리구역은 용도지역과는 다른 차원의 관리 수단으로, 계획관리지역의 개발 가능성을 실질적으로 제한하는 역할을 수행하고 있습니다. 본 글에서는 계획관리지역에서 허가가 막히는 구조적 이유와 성장관리구역이 행정 실무에서 어떻게 적용되고 있는지를 제도적·판례적 관점에서 정리합니다.
목차
계획관리지역의 법적 성격과 행정 실무상의 오해
계획관리지역은 장래 도시 확장 가능성을 고려하여 계획적 개발을 유도하기 위한 지역입니다. 그러나 이는 개발을 무조건 허용하는 지역이라는 의미는 아닙니다. 국토계획법 제56조에 따르면, 계획관리지역에서도 개발행위허가는 해당 개발이 주변 토지 이용과 조화를 이루는지, 기반시설 수용 능력을 초과하지 않는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하도록 규정되어 있습니다.
즉, 계획관리지역이라는 용도지역 지정은 개발 가능성의 전제 조건일 뿐이며, 개별 개발행위가 허가로 이어질지는 전적으로 행정청의 재량적 판단에 달려 있습니다. 이 점을 간과한 채 계획관리지역이라는 이유만으로 개발 가능성을 단정하는 것은 실무적으로 매우 위험한 접근입니다.
성장관리구역의 제도적 성격
성장관리구역은 특정 용도지역이 아니라, 관리지역 내에서 난개발을 방지하고 장래 도시관리계획 수립을 유도하기 위해 설정되는 관리 구역입니다. 주로 도시 외곽이나 기반시설이 충분히 갖춰지지 않은 지역에서 지정되며, 계획관리지역에도 중첩하여 적용될 수 있습니다.
성장관리구역의 제도적 목적은 명확합니다. 개별 필지 단위의 무질서한 개발을 차단하고, 도로·상하수도 등 기반시설 부담을 사전에 관리하며, 향후 지구단위계획이나 도시관리계획 수립을 위한 공간적 여건을 확보하는 데 있습니다. 행정청은 성장관리구역을 통해 단기적인 개발 수요보다 중장기적인 도시 구조의 안정성을 우선적으로 고려합니다.
계획관리지역인데 허가가 제한되는 실질적 이유
실무에서 계획관리지역임에도 허가가 제한되는 가장 큰 이유는 개발 방식이 성장관리구역의 관리 취지와 충돌하기 때문입니다. 특히 단일 필지에 공장이나 창고를 신축하려는 경우, 법적 기준을 형식적으로 충족하더라도 다음과 같은 이유로 허가가 반려되는 경우가 많습니다.
첫째, 기반시설 확충 계획이 명확하지 않다는 점입니다. 개별 개발이 누적될 경우 도로 폭 부족, 교통 혼잡, 상하수 처리 문제 등이 발생할 가능성이 높다고 판단됩니다. 둘째, 주변 토지 이용과의 부조화 가능성입니다. 주거지 인접 지역이나 농지·임야가 혼재된 지역에 공장이나 물류시설이 입지할 경우, 장래 민원과 환경 문제의 발생이 예상됩니다. 셋째, 집단적·계획적 개발을 유도하려는 성장관리구역의 제도 취지에 부합하지 않는다는 점입니다.
이러한 이유로 행정청은 개별 개발보다는 지구단위계획 수립이나 일정 규모 이상의 집단 개발을 요구하는 방향으로 허가 판단을 내리는 경향을 보입니다.
허가 반려 사유의 행정적 패턴
성장관리구역과 관련한 개발행위허가 반려 사유는 일정한 패턴을 보입니다. 대표적으로 기반시설 계획의 불명확성, 난개발 우려에 따른 장래 토지 이용 저해 가능성, 주변 지역과의 기능적·환경적 부조화, 단계적 개발 관리 계획의 부재 등이 반복적으로 제시됩니다.
이러한 사유들은 단순한 형식적 이유가 아니라, 공공복리를 위한 관리 필요성으로 평가되는 경우가 많습니다. 따라서 행정소송에서 이를 다투더라도 재량권 일탈이나 남용으로 인정받기 어려운 구조를 형성하고 있습니다.
판례가 보는 성장관리구역의 정당성
성장관리구역과 관련한 법원의 판단은 비교적 일관된 흐름을 보이고 있습니다.
대법원 2018. 6. 28. 선고 2016두56576 판결은 성장관리구역의 제도적 정당성을 명확히 한 판례입니다. 이 사건에서 대법원은 성장관리구역이 장래 도시관리계획 수립을 전제로 난개발을 방지하기 위한 사전적·예방적 관리 수단에 해당한다고 판단하였습니다. 또한 개별 토지 소유자의 개발 기대보다 지역 전체의 공익과 장기적인 토지 이용 질서를 우선적으로 고려하는 것은 합리적이라고 판시하였습니다.
또한 대법원 2020. 11. 12. 선고 2019두44743 판결에서는 개발행위허가가 기속행위가 아니라 재량행위라는 점을 다시 한 번 명확히 하였습니다. 이 판결에서 대법원은 성장관리구역 여부, 주변 토지 이용 현황, 기반시설 여건 등을 종합적으로 고려하여 허가를 제한하는 것은 행정청의 재량 범위 내 판단이라고 보았습니다.
이 두 판례는 성장관리구역에 따른 개발 제한이 단순한 재산권 침해가 아니라, 공익적 목적에 기반한 합법적 관리 행위임을 분명히 하고 있습니다.
실무상 중개 및 개발 검토 시 유의사항
계획관리지역 토지를 중개하거나 개발을 검토할 때는 성장관리구역 지정 여부를 반드시 확인해야 합니다. 용도지역만을 근거로 개발 가능성을 설명할 경우, 허가 불가로 인한 분쟁 가능성이 매우 높아집니다.
성장관리구역 지정 여부와 관리 기준, 지구단위계획 수립 필요성, 기반시설 확보 가능성, 인접 토지의 이용 현황 등을 종합적으로 검토해야 합니다. 이러한 검토 없이 개발 가능성을 단정하는 것은 매우 위험하다고 생각합니다.
자주하는 질문 FAQ)
Q1. 성장관리구역에서는 개발이 전면 금지되나요?
성장관리구역은 개발을 전면적으로 금지하는 제도가 아니라, 개별 개발을 제한하고 계획적 개발을 유도하는 관리 제도입니다.
Q2. 계획관리지역과 성장관리구역이 동시에 적용될 수 있나요?
가능합니다. 성장관리구역은 관리지역 내에서 중첩 지정되는 관리 수단입니다.
Q3. 성장관리구역 지정은 법적으로 정당한가요?
국토계획법에 근거한 제도로, 다수의 대법원 판례에서 합법성이 인정되고 있습니다.
Q4. 공장이나 창고 개발은 특히 제한이 심한가요?
교통·환경 영향이 크기 때문에 주거 인접 지역이나 기반시설이 부족한 지역에서는 제한 가능성이 높습니다.
Q5. 매수 전 가장 중요한 확인 사항은 무엇인가요?
성장관리구역 지정 여부와 그에 따른 개발 방식 제한 조건을 반드시 확인해야 합니다.