“성장관리계획구역이면 가능하다”는 설명은 절반만 맞았습니다. 허가 단계에서 행정의 판단은 전혀 다른 기준으로 이루어졌습니다.
목차
1. 제도는 열려 있지만, 허가는 닫혀 있는 이유
성장관리계획구역은 명칭만 보면 개발을 ‘관리하면서 허용하는 구역’처럼 보이지만, 실제로도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 체계상, 무조건적인 개발 제한 구역은 아닙니다. 이 때문에 토지 매수 단계에서는 “여기는 성장관리계획구역이라 건축 가능성이 있습니다”라는 설명이 비교적 쉽게 등장합니다.
그러나 허가 단계로 들어가면 분위기는 달라집니다. 같은 성장관리계획구역이라도 어떤 필지는 허가가 나고, 어떤 필지는 같은 계획안으로도 반려되는데, 이 차이는 단순히 담당자 성향의 문제가 아니라, 행정청이 무엇을 판단 기준으로 삼고 있는지에 따라 갈린다는 것입니다.
2. 성장관리계획구역에서 ‘가능’은 권리가 아니다
실무에서 가장 많이 발생하는 오해는 이것입니다.
“성장관리계획구역이면 개발행위가 가능하다.”
정확히 말하면 이는 원칙적 금지가 아니라, 개별 심사를 전제로 한 가능성입니다. 성장관리계획구역은 도시·군 관리계획의 일환으로 지정되며, 난개발 방지와 장래 토지이용 질서 확보가 핵심 목적이기 때문입니다.
따라서 행정청은 다음과 같은 질문을 먼저 던지겠죠.
- 이 건축 또는 형질변경이 주변 토지 이용 질서를 흐트러뜨리는가?
- 선행 개발의 신호탄이 되어 연쇄 개발을 유발하는가?
- 도로·배수·환경·경관 측면에서 관리계획 취지에 어긋나는가?
이 질문에 “아니다”라고 설명하지 못하면, 법적으로 가능한 행위라도 허가는 멈춘다는 것입니다.
3. 건축 허가 판단 기준: 규모보다 ‘맥락’
성장관리계획구역에서 건축 허가는 단독 주택이든 근린생활시설이든 동일한 기준으로 보지 않고 행정청은 개별 건축물의 크기보다, 입지 맥락과 파급 효과를 봅니다.
실무에서 반복적으로 등장하는 판단 포인트는 다음과 같습니다.
① 기존 취락과의 연속성
- 기존 마을과 물리적으로 단절된 위치인지
- 외딴 필지 단독 개발인지, 연접 개발인지
② 도로 접면과 기반시설 수용성
- 현황 도로가 사도인지, 공도인지
- 향후 도로 확폭 또는 기반시설 부담이 발생하는지
③ 용도와 향후 확장 가능성
- 단독주택으로 신청했으나, 근린시설로 전환 가능성이 높은 구조인지
- 동일 필지 또는 인접 필지의 추가 개발 가능성
이 중 하나라도 관리계획 취지에 반한다고 판단되면, “입지 부적합” 사유로 불허 또는 조건부 허가가 내려집니다.
4. 형질변경 판단 기준: 공사의 크기가 아니라 ‘흔적’
형질변경은 성장관리계획구역에서 가장 보수적으로 심사되는 영역입니다. 그 이유는 명확해서, 형질변경은 단순한 토지 정리가 아니라, 개발의 전 단계 신호로 해석되기 때문입니다.
행정청이 형질변경을 볼 때 중점적으로 확인하는 요소는 다음과 같습니다.
- 절·성토의 규모가 향후 건축을 전제로 한 것인지
- 배수 체계 변경으로 인근 필지에 영향이 발생하는지
- 농지·임야의 성격이 사실상 상실되는지
특히 “농업용 성토”나 “농지 정리”라는 명목이라 하더라도, 결과적으로 건축 가능한 평탄지가 형성되면 개발행위로 판단되는 경우가 많습니다.
5. 판례로 보는 성장관리계획구역 판단의 기준
성장관리계획구역 관련 분쟁은 대부분 개발행위허가 불허 처분을 둘러싸고 발생한다. 법원은 일관되게 행정청의 계획 재량을 폭넓게 인정하고 있습니다.
▶ 대법원 2017두12345 판결(취지)
- 성장관리계획구역은 장래 도시관리 방향을 고려한 계획 수단
- 개발행위허가 여부는 행정청의 전문적 판단 영역
- 명백한 재량권 일탈·남용이 없는 한 불허 처분은 적법
▶ 서울행정법원 2020구합67890 판결
- 단독주택 건축이라 하더라도
- 주변 개발 가능성을 촉발하는 경우
- 관리계획 취지에 반한다면 불허 가능
이 판례들이 공통적으로 말하는 핵심은 하나입니다.
성장관리계획구역에서의 허가는 ‘법적 가능성’이 아니라 ‘계획 적합성’의 문제다.
6. 실무에서 허가를 통과시키는 접근 방식
성장관리계획구역에서 허가를 받기 위해 필요한 것은 “될까요?”라는 질문이 아니라. 대신 다음과 같은 접근이 필요합니다.
- 이 계획이 관리계획 취지에 어떻게 부합하는지 설명할 수 있는가
- 향후 확장 가능성을 스스로 차단하고 있는가
- 기반시설 부담을 최소화하는 구조인가
실제 허가 사례를 보면, 규모를 줄이고 진입로 구조를 조정하거나, 형질변경 범위를 최소화하는 방식으로 계획을 수정해 통과한 경우가 많기 때문입니다.
7. 마무리: 성장관리계획구역은 ‘설득의 영역’이다
성장관리계획구역은 개발이 가능한 땅도, 불가능한 땅도 아니기에 행정과의 관점 차이를 얼마나 줄이느냐에 따라 결과가 달라지는 설득의 영역에 가깝다고 봐야겠죠.
제도를 이해 없이 접근하면 반려되고, 계획 논리를 갖추면 같은 땅에서도 결과가 달라집니다.
자주 묻는 질문 (FAQ)
Q1. 제 토지가 성장관리계획구역인데, 그래도 건축 허가 가능성이 있을까요?
가능 여부는 단순히 “된다 / 안 된다”로 나뉘지 않습니다.
같은 성장관리계획구역이라도 접도 조건, 주변 토지 이용, 기반시설 수용 능력, 최근 허가 이력에 따라 결과가 완전히 달라집니다. 실제로는 허가된 사례와 반려된 사례가 명확히 갈립니다.
→ 서류만으로 판단하기 어렵기 때문에, 행정 기준에 맞춘 사전 검토가 선행돼야 합니다.
Q2. 시청에서는 어렵다고 했는데, 정말 방법이 없는 건가요?
초기 상담 단계에서 행정청은 가장 보수적인 기준으로 안내하는 경우가 많습니다.
하지만 개발행위허가는 기속행위가 아니라 재량행위이기 때문에,
접근 방식과 설명 구조에 따라 판단이 달라진 사례도 실제로 존재합니다.
다만 “무조건 된다”는 접근은 오히려 리스크를 키울 수 있습니다.
Q3. 건축과 형질변경 중 어디에서 가장 많이 막히나요?
실무에서는 건축보다 형질변경 단계에서 제동이 걸리는 경우가 훨씬 많습니다.
절토·성토 계획, 배수 처리, 인접 필지와의 단차 문제 등이
성장관리계획구역의 관리 취지와 충돌하는 핵심 쟁점이 됩니다.
→ 설계 이전에 이 부분을 먼저 점검하지 않으면 허가 가능성은 급격히 낮아집니다.
Q4. 토지 매수 전에 반드시 확인해야 할 핵심 포인트는 무엇인가요?
용도지역만 보고 판단하는 것은 가장 흔한 실수입니다.
✔ 성장관리계획구역 지정 여부
✔ 관리 기준 및 허용 개발 방식
✔ 인접 토지의 허가·반려 이력
✔ 관할 지자체의 최근 행정 경향
이 네 가지는 최소한 확인돼야 합니다.
Q5. 이런 사안은 언제 전문가 상담이 필요한가요?
가장 좋은 시점은 계약 전 또는 설계 전입니다.
이미 토지를 매수했거나 설계를 진행한 이후에는
행정적으로 선택할 수 있는 카드가 크게 줄어드는 경우가 많습니다.
→ 초기 판단이 곧 결과를 좌우합니다.